BÜTÇE

Bütçe, kişilerin, işletmelerin, kurumların ve­ya devletlerin, getir ve gider tahminlerine iliş­kin olarak yaptıkları ekonomik ve rasyonel planlamaya verilen addır. Bu terimin, halk ara­sında, gelir-gider dengelemesinin ötesinde "ö-deme gücü"nü ifade etmek için sıkça kullanıl­dığı da bir gerçektir.

Gelir ve gider arasında akıllıca yapılan eko­nomik planlama mahiyetindeki bütçe fikri, in­sanlık tarihi kadar eskidir. Zira insanoğlu, kı­sıtlı İmkânlarla sınırsız olan ve zamanla hızla gelişen ihtiyaçlarını doyurabilmek için, akıllı davranmak, zaman ve imkânları en İyi şekilde kullanmak zorundadır.

Bütçe, Latince "bulga" (kese, torba) kelime­sinden türetilmiş olup, ilk defa İngiltere'de, XVII. yüzyılda, siyasal ve ekonomik içerikle kullanılmıştır. Bütçe sözcüğünün yaptığı gün­cel çağrışım, genelde siyasal niteliktedir. Bu nedenle, bütçe denildiğinde, hemen akla ge­len kamu (devlet)'dur. Zira kamu bütçesi, dev­let veya benzeri kurumların, yıllık gelir ve gi­der tahminlerinigösteren ve bunların uygulan­masına izin veren bir kanundur. Bu kanun, alı­şık bulunduğumuz diğer kanunlardan şu iki noktada ayrılır: Devlet başkanının bunu veto edememesi ve uygulama süresinin bir yılla sı­nırlı olması.

Devlet bütçeleri, ilişik oldukları şahıslar ve nitelikleri yönünden ikili bir sınıflamaya tabi tutulabilirler. İlişik bulundukları şahıslara gö­re bütçeler ikiye ayrılır: a) Kamu Bütçeleri: Toplumun kollektif ihtiyaçlarını doyurmak için, dışsal fayda yayan, bölünmez veya yan bö­lünebilir mal ve hizmetleri üreten kurumların (Merkezi devlet, katma bütçeli idareler) büt­çelerine denir; b) özerk Bütçeler: Genellikle dışsal faydası olmayan, fakat değişik hukukî, sosyal, finansman, teknik ve ekonomik neden­lerden ötürü, tamamen serbest pazar ekono­misi şartlan çerçevesinde mal ve hizmet üre­ten kamu kuruluşlarının, yıllık gelir ve gider tahminlerinin gösterildiği bütçelerdir (TRT, TPAO, EBK, Milli Piyango, İller Bankası vb).

Niteliklerine göre bütçeler de ikiyi ayrılır:

 a) Demokratik Bütçeler: Bütçenin hazırlanması, uygulanması ve denetlenmesi süreçlerine halk temsilcilerinin katıldıkları bütçelerdir. (Kon­solide bütçe, katma bütçe, belediye bütçeleri vb.)

b) Antidemokratik Bütçeler: Halk temsil­cilerinin, gerek bütçenin hazırlık, gerekse uy­gulama ve denetleme aşamalarında yer alma­dıkları bütçelere denir ki, en güzel örnek "ö-zerk bütçeler" dit.

Bütçe, çağdaş devlet açısından çok önemli bir doküman olup, başlıca şu fonksiyonları ic­ra eder: Malî, siyasî, hukukî, ekonomik dene­tim ve koordinasyon. Bütçe bu birden çok fonksiyonunu yerine getirirken, hazırlanışın­da, görüşülmesinde, uygulanmasında ve denet­lenmesinde ona egemen olan bir takım temel esaslara tabidir ki, bunlara "Bütçe İlkeleri" de­nir. Bu ilkeleri iki grup altında toplamak müm­kündür:

1- Bütçenin Özüne İlişkin İlkeler:

 a) Bütçe­nin önceden Yetki İlkesi (Bütçe Hakkı): Büt­çenin gelir ve gider miktarları ile bunların tür­lerinin, her yıl, halk temsilcileri tarafından gö­rüşülüp onaylanmasıdır ki, bu, tamamen ço­ğulcu ve demokratik siyasî rejimlerle yöneti­len ülkelere münhasırdır. Monarşik rejimler ile ismen demokratik olan, fakat tek parti sut1 tasına dayanan yönetim biçimlerinde, "bütçe hakkfndan söz edilemez;

b) Bütçenin Denk­lik İlkesi: Dar ve geniş anlamda tanımlanabi­lir. Dar anlamda, olağan gelirleriyle normal gi­derlerini karşılayan bütçedir ki, tamamen klâ­sik maliye görüşünü yansıtır. Zira klâsik mali­ye okulu taraftarlan, şu esaslara bağlılıklarıy-la tanınırlar:

 1- Kamu gelir ve giderlerinin eşit­liği;

 2- Kamu harcamalarının küçüklüğü ve bu­nun dolaylı vergilerle finansmanı;

 3- Ancak fevkalade hallerde devletin sermaye piyasasın­dan istisnaî olarak borçlanabilmesi;

 4- Maliye­nin tarafsızlığı. Geniş anlamda bütçe denkliği ilkesiyse, uzun vadeli kalkınma planları doğ­rultusunda saptanmış bulunan sosyo-ekono-mik hedeflerin, bir yıllık sürede yapılabilecek­lerinin azamisinin gerçekleştirilmesi ve içeri­sinde yaşanan şartların icaplarına uygun ola­rak, bütçenin gelir ve gider kalemlerine akıllı bir şekilde işlerlik kazandırılmasıdır. Başka bir deyişle, ekonominin makro düzeydeki den-gesidir;

 c) Bütçenin Yıllık İlkesi: Bütçenin ge­lir ve giderlerinin bir yıllık süreyle sınırlandırıl-masıdır. Bu ilkenin, bütçe denetimini kolaylaş­tırmak, gelir ve gider tahminlerindcki yanılma paylarını asgariye indirmek, konjonktürel dal­galanmalara göre bütçenin muhteviyatını dü­zenlemek ve bütçe hayatı ile diğer sosyo-eko-nomik hayat arasındaki uyumu sağlamak gibi yararlan vardır.

2-  Bütçenin Şekline İlişkin İlkeler:

 a) Açık­lık İlkesi: Bütçede yer alan veri ve ifadelerin, herkesçe kolay anlaşılabilir ve kavranabilir ol­masıdır;

 b) Ademi Tahsis İlkesi: Belirli devlet gelirlerinin belirli giderlere ayrılmamasıdır. Bu, "genellik ilkesj"nin bir sonucudur,

 c) Bir­lik (Teklik) İlkesi: Devletin bütün gelir ve gi­derlerinin bir tek bütçede gösterilmesidir. Bu İlkeden hareketle, Türkiye'de, merkezî devletin "Genel Bütçesi"yle yan kamusal mal üre­ten idarelerin "Katma Bütçe"lerİnİn birlikte mütalâa edilip, merkezî devletin anılan kuru­luşlara yaptığı yardımların (subventions) çıka­rılması sonucu oluşan "KonsolideBütçe"yakla­şımı benimsenmiştir,

 d) Doğruluk İlkesi: Büt­çedeki gelir-gider tahminlerinin mümkün ol­duğunca doğruyu ve gerçeği yansıtacak biçim­de gösterilmeleridir;

c) Genellik İlkesi: Devle­tin bütün gelir ve giderlerinin oldukları gibi bütçede gösterilmesidir. Bu ilke'bütçedeki ge­lir ile giderlerin birbirine mahsubunu; belirli gelirlerin belirli giderlere tahsisini önler;

 f) Tahsis İlkesi: Görülecek kamu hizmetinin büt­çede gösterilmesi ve buna yetecek ödeneğin ayrılması; ayrılan ödeneğin de, parlamento­nun onayı alınmaksızın, başka bir alanda kul­lanılamamasıdır. Bu ilke çerçevesinde gösteri­len hizmete ayrılan ödenek, yıl içinde biter ve anılan hizmetin de görülmesi zorunluluk arze-derse, o hizmetin aksamadan yürütülmesi İçin, parlamentodan ek bir ödenek yasasının çıkarılması kaçınılmaz olur ki, buna "ek öde­nek konunu" denir'.

Bütçenin Hazırlanması:

Devlet tüzel kişiliği haiz bir kurum olup, si­yasal iktidarlarca temsil olunur. Siyasal ikti­darların hayatiyeti, bir taraftan uzun vadeli sosyo-ekonomik plan hedeflerinin, diğer taraf­tan da iktidar olunurken halk nezdİnde yapı­lan vaadler doğrultusunda hazırlanan "Hükü­met programlan"nın aksatılmadan uygulanma­sına; yani toplumun ihtiyaçlarının zamanında karşılanmasına bağlıdır. Devlet çarkının sü­rekliliği, aralıksız harcama yapmayı gerektirir. Çağdaş devlet, ilkin harcamalarını tespit eder; sonra bunlara yetecek gelir kaynakları arar ki, bu bu,',, "bütçenin hazırlanması aşamaları"na götürür:

İlk olarak, harcamacı bakanlıklar, Maliye ve Gümrük Bakanliğı'nın bütçe çağrısı üzerine, yıl ortalarında, kendi gelir ve harcamalarını, gerekçeli bir şekilde, tayin ederler. Bunu, "Doğrudan doğruya takdir" veya "Otomatik yöntemlerden biriyle yaparlar. Otomatik yön-

tem, geçmişteki verilerden faydalanarak muh­temel veriye ulaştığı halde; diğeri, tamamen ülkenin içerisinde bulunduğu şartlardan yarar­lanmak suretiyle doğrudan bir kestirimde bu­lunur. Ülkemizde, bütçe hazırlanırken, karma bir yol izlenir. İkinci aşamada, bütçe, Maliye ve Gümrük Bakanlığı nezdİnde hazırlanır. Bu­radaki hazırlık İşlemi, daha ziyade "gelir" yö-nündendir. Bu bakanlık aynı zamanda "Eko­nomik Rapor" ile "Bütçe Gerekçcsi"ni de ha­zırlar. Son aşama ise, Bakanlar Kurulu'dur. Burada, meselenin teknik yönünden ziyade, başbakanın denetim ve gözetimi altında, Mali­ye ve Gümrük Bakanlığı ile diğer harcamacı bakanlıklar arasında bir mutabakat (consen-sus) sağlanmaya çalışılır.

Bakanlar Kurulu'nda genel çerçevesi ve içe­riği belirlenmiş olan bütçe taslağı, malî yılba­şından (bizde malî yıl, aynı zamanda takvim yılıdır) en az 75 gün önce, Parlamento (TBMM) ' ya sunulur. Burada tasarı, ilkin "Bütçe ve Plan Komisyonu"nda ardından Ge­nci Kurui'da görüşülerek oylanır. Bütçe tasarı­sının kabul görüp, "kanunilik" vasfım haiz ol­ması için, salt çoğunluk yeterlidir ve 1 Ocak ta­rihinden itibaren uygulanmaya başlanır. Salt çoğunluğun sağlanamamasının ifadesi, "Bütçe­nin reddi"dir ve "Siyasal iktidarın istifası" sonu­cunu doğrur. Çünkü, devleti temsil eden mev­cut siyasal iktidar, devlet çarkının bir yıl süre daha işlerliği için, hazırladığı bütçe tasarısıyla, önceden yetki ve izin talebinde bulunmuş; fa­kat halk temsilcileri, iktidarın bu isteğini red­dederek, ona karşı genel güvensizliklerini iz­har etmişlerdir. (Bütçenin siyasal fonksiyo­nu). Siyasal iktidarın güvensizlik pozisyonuna düşmesi, devlet çarkının devamlılığının kaçı­nılmaz bir sonucu olarak, hiç şüphesiz günde­me "Geçici Bütçe"yi getirir.

Hazırlanmasına yaklaşık 6 ay önce başlanan; idarî, siyasi ve teknik evrelerden (procedure) geçen bütçe tasarısı, sonuçta, halk temsilcile­rince reddolunmutjiur. Şimdi, yeni bir hükü­met oluşturulacak ve bu hükümet parlamento­da güvenoyu aldıktan sonra kendi bütçesini hazırlayacak, bunu yukarıda saydığımız safha­lardan geçirerek bütçenin uygulanması zımnında yetki ve izin alacaktır. Bütün bunlar ise, epey bir müddetin geçmesini zorunlu kılacak­tır. Oysa, ebedî olan devletin hayatiyeti için, bazı giderlerin yapılmasına ve bunlara yete­cek gelirlerin toplanmasına İhtiyaç vardır ki, işte yeni oluşacak hükümetin, yukarıda sayı­lan ilkeler doğrultusunda kendi hazırlayıp yü­rürlüğe koyacağı "gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunun uygulanmasına izin veren kanun"un çıkarılmasına kadar, devlet çarkının işlemesi imkanını veren aylık ve üç aylık bütçe­ye "geçici bütçe" denir. Bütçe tasarısının reddi üzerine, Anayasa ve diğer mali mevzuatça ge­nel esasları elirtilen, yani kısıtlı harcama yap­ma yetkisi, yani geçici bütçe, güvensizlik oyu almış sabık iktidar tarafından teklif olunur ve bu hemen kabul edilerek, mali yılbaşından İti­baren yürürlüğe girer.

Hükümet, parlamentonun benimsediği büt­çeyi, siyasi, mali ve idari İlkeler çerçevesinde uygular. Bunu yaparken, gerekli birtakım he­sapların tutulması icabeder ki, bunlara "Bütçe hesaplan" denir. Dönem sonunda, bütçede yer alan gelirlerle giderler arasındaki fark "Bütçe aç]ğı"m veya "Bütçe fazlası"nı gösterir. Bütçenin gelfr ve gider kanatları arasındaki bu fark, tahminleringerçeklerle uyumsuzlu­ğundan iteri gelebileceği gibi, içerisinde bulu­nulan sosyo-ekonomik konjonktürün gerektir­diği zorunluluktan da kaynaklanabilir. Sözgeli­mi, ekonomide aşırıya kaçan fiyat artışları var­sa, "bütçe fazlası", anti-enflasyonist bir politi­ka aracı olarak kullanılabilir. Keza, bütçe açı­ğı da, deflasyonist konjonktürün giderilip, eko­nominin canlandırılmasında etkilidir.

Bütçeden bir kamu harcamasının yapılabil­mesi için sırasıyla şu dört aşamalı işleme ihti­yaç vardır: Taahhüt, tahakkuk, ödeme emrine bağlama ve Ödeme. Şayet, bu aşamalar sırasıy­la tamam olup, mali yılın son günü (bizde 31 Aralık)'ne kadar, istihkak sahibi meydana çı­kıp alacağını vezneden almazsa, diğer üç aşa­madan geçmiş bulunan o harcama, istihkak sa­hibine yeni yılda ödenmek üzere ayrı bir hesa­ba alınır ki, buna "Bütçe emaneti" denir. Eğer bu aşamalardan biri eksikse istıhkakçıya o yıl bütçesinden Ödeme yapılmaz. Ancak, eksik ka-

lan işlem aşaması, gelecek yıl içinde tamamla­narak ilgiliye ödemede bulunulur ki, bu da "Borç kalma" veya "düyun" olarak isimlendiri­lir. Bazan, mali yılın sonraları yaklaştıkça, ba­zı harcamacı kurumlar, kendilerine bütçeyle ayrılan ödeneklerin tamamını tüketmeyecekle­rini anlarlar ve onlara fazla gelen bu harcamal-raın, ödeneği eksik bulunan bir başka bölüm­de kullanılması durumu ortaya çıkar ki, buna "Aktanım "denir. Aktarma, parlamentonun onayından geçen bölümler ("program") arasın­da cereyan ederse, mutlaka TBMM'nin onayı gerekir; aksi halde, Maliye ve Gümrük Bakan-lığı'mn izni yeterlidir.

Bütçenin Etkin Denetimi:

Bütçede gösterilen mal ve hizmetler ile bun­ların finansmanında kullanılan kaynaklar ara­sında ilişki kurulup; bir taraftan, içerisinde ya­şanılan sosyo-ekonomik şartlara uygun şekil­de, kamu hizmetinin en iyi biçimde yerine geti­rilmesi; diğer taraftan da, gelirlerdeki sızıntı­lar ile giderlerdekİ savurganlıkların önlenme­sini sağlayan denetime bütçenin etkin deneti­mi denİr.Bu denetim kendini, büçtenin gelir— gider kalemleri yönünden gösterebileceği gi-bî, zaman ve hatta denetimi yapan organlar (i-dare, yasama, yargı) yönünden de sergileyebi­lir.

Genelde, kuvvetler ayrımının bir sonucu ola­rak Türkiye'de bütçe üç farklı organ tarafın­dan, şu üç aşamada yapılmaktadır;Büiçenin hazırlık aşamasında, idare, Sayıştay ve TBMM denetime katılır. Uygulama aşamasın­da da, yasama organı, değişik şekil ve araçlar­la bütçeyi denetler. Uygulama sonrasında ise, bütçe hesapları, ilkin, bir hesap mahkemesi ni­teliği taşıyan Sayıştay'ca denetlenir; ardından "Kesin hesap kanun tasarıları", TBMM'de ye­ni yıl bütçesiyle görüşülüp karara bağlanır.

Sonuç olarak, bütçe, çağımızda çok yönlü fonksiyonlar üstlenmekte olup, uygulandığı ül­ke ekonomisinin kaynaklarının hukuken aza­mi verimlilikle ve istikrar İçinde kullanılması İmkanını verir.

Mehmet E.PALAMUT

Bk. Borç; İktisat Politikası; Milli Gelir; Vergi.