YÖNETİM

Yönetim, insanların tek tek gerçekleşti­remeyecekleri amaçlara ulaşabilmek için yürütülen bir grup faaliyetidir. Birden fazla insanın beden ve zihin güçlerini birleştire­rek çalışmalarını gerektiren bu faaliyetin belli bir düzen ve güven ortamında sürdürü­lebilmesi bir kısım kurallara uyulmasını ge­rektirir. Bu kural lan, grup içindeki statüsü ve konumu diğerlerine göre daha güçlü olan yöneticiler koyarlar. Yöneticilerin almış ol­dukları kararların, ast-üst ilişkisine bağlı olarak, emir ve talimatlar şeklinde yöneti­lenlere ulaştınlmasiyle yönetim olgusu ger­çekleşir. Yöneticilerin karar alması ile yö­netilenlerin bu kararlara uyması arasında gerçekleşen çok aşamalı bir süreç olan yö­netim olgusu, "belli bir amacı gerçekleştir-

mek için müşterek hareket eden insanlar arasındaki statü farklılığına dayanan bir grup faaliyeti" diye tanımlanabilir. Bu tanı­ma göre yönetim evrensel bir olgudur; en küçük topluluk kabul edebileceğimiz aile­den başlayarak, kulüp, demek, parti, sendi­ka, ticari işletme, belediye, bakanlık, devlet ve uluslararası örgütlere kadar, üyeleri ara­sında statü ve makam farkı bulunan her dü­zeydeki toplulukta yönetimden söz edilir. Yönetim, aniden gerçekleşen ve bir kez gerçekleşmekle ortadan kalkan bir olgu de­ğildir. Yönetim, çeşitli kademelerdeki yö­neticiler arasından geçerek, yönetilenlere ulaşan, çok aşamalı işlemlere bağlı karma­şık bir süreçtir. Belirlenen amacın gerçek­leştirilebilmesi için bu süreç içerisinde ön­celikle yapılacak işler belli bir plan ve prog­rama bağlanır. Sahip olunan maddi imkânlarla insan gücünün en verimli şekil­de birleşürilebilmesi için çeşitli kademe­lerde görev yapanlar, işin amaçlarına uygun biçimde eğitilir ve yönlendirilirler. Bunla­rın yapılması ise pek çok bürokratik işlem­leri gerektirir. Zaten çağımız toplumlarında yönetilenler, yönetimin varlığını, kendile­rine uygulanan bürokratik kurallar aracılığı ile hissederler. Yönetimler, içinde cereyan ettikleri toplumun bölge, yer, zaman ve kül­türel koşullarına bağlı olarak farklılıklar gösterirler. Halkın konuştuğu dil, inançlar, ahlâk ve kültür değerleri ile coğrafi ve fiziki çevre yönetimin yapısını etkilemektedir. Tarihsel olarak, siyasi iktidarların her türlü emir ve talimatına karşı itaat etme duygusu ağır basan ülkelerde, baskıcı ve otoriter yö­netimler; bu tür emirlere karşı direnme ve isyan duygusu yerleşmiş olan toplumlarda ise Özgürlükçü ve demokratik yönetimler uygulanmaktadır. Yönetim, evrensel bir olgu olmasına rağmen ilk olarak kamu ku­rumlan ve resmi organları, daha geniş ifa­desi ile devlet yönetimini çağrıştırmaktadır. Devlet otoritesi, yasalarla değişik kamu ku­rumlan arasında bölüşülerek kullanılır. Bu bölüşümün yapılmasında "merkezden yö­netim" ve "yerinden yönetim" olmak üzere iki ilkeden hareket edilir. Devletler üzerin­de kurulduklan ülkenin stratejik konumu­na, ekonomik gelişmişlik düzeyine, siyasi rejiminin niteliklerine ve gerçekleştirmek istedikleri amaçlara bağlı olarak "merkez­den yönetim" ya da "yerinden yönetim" il­kelerinden birine ağırlık vererek örgütlenir­ler.

Merkezden yönetim, kamu hizmet ve fa­aliyetlerinin belli bir merkezden yönetilme­si, bu hizmet ve faaliyetlerin gerçekleştiril­mesi için gerekli olan kamusal güç ve otori­tenin ülkenin başkentindeki organlarda top-lanmasıdır. Biri siyasi, Öteki idari yönden olmak üzere iki türlü merkezyet vardır. Si­yasi merkeziyet, ülkenin yönetimine ilişkin siyasi gücün merkezî bir organ elinde top­lanması ve siyasal birliğin sağlanmasıdır. Siyasal yönden merkeziyetçiliğin sağlandı­ğı ülkede, eyalet ya da federe devlet gibi bö­lünmeler yoktur. Egemenliği devlet adına kullanan ve başkentte bulunan bir tek yasa­ma organı vardır. Bu organın çıkarmış ol­duğu yasalara ülkenin her yerinde uyulması zorunludur. Bir ülkede idari bakımdan mer­kezden yönetimin uygulanabilmesi için si­yasi merkeziyetin sağlanması gerekir. Siya­si merkeziyet olmadan idari yönden merkeziyetin uygulanması mümkün değil­dir. Devletin yönetimine ilişkin tüm yetki ve otoritenin başkentteki organların elinde toplanması esasına dayanan merkezden yö­netime "mutlak merkeziyet" denir. Mutlak

merkeziyette, yerinden yönetim birimleri yoktur, ülke yönetimi için gerekli tüm ka­rarlar başkent organlarınca alınmaktadır. Çağımızda artık mutlak merkeziyetle yöne­tilen bir ülke bulunmamaktadır. Merkezden yönetim ilkesine göre örgütlenen ülkeler belli ölçülerde yerinden yönetime de yer vermektedir. Merkezî yönetime bağlı kuru­luşların hepsi başkentte yer almayıp, belli bir ast-üst ilişkisi içerisinde, merkezden taşraya doğru küçülerek ülkenin en küçük yerleşim birimlerine kadar yayılmaktadır. Yumuşak bir merkezden yönetimi gerçek­leştirmenin aracı, kamusal makamlar ara­sındaki ast-üst ilişkisi (hiyerarşi)dir. Bu yolla merkezdeki üst düzey organlarca alı­nan kararlar, ülkenin en uzak bölgesindeki en alt kademelere kadar ulaştırılmaktadır. Merkezden yönetime ağırlık veren ülkeler­de, her hizmet başkente doğru kademeli olarak yükselerek sonunda bir bakanlığa bağlanır. Başkentte bulunan bakanın almış olduğu kararlar ise ast-üst ilişkisine bağlı kademelerden geçerek taşradaki en küçük birime kadar ulaştırılır.

Merkezden yönetim ilkesinde, merkezî yönetimin sahip olduğu yeücilerden bir kıs­mının, aynı hiyerarşi İçerisinde bulunan alt kuruluşlara verilmesine "yetki genişliği" denilmektedir. Yetki genişliği üçüncü bir tür yönetsel örgütlenme biçimi olmayıp, merkezden yönetimin değişik bir uygula­masıdır. Bu uygulamada, kendisine karar alma yetkisi verilen makamlar, merkezî yö­netimin hiyerarşik astı ve temsilcisidir; merkezî yönetimi temsilen ve merkezî yö­netim adına karar alırlar. Bu kararların alın­masında merkezî yönetimin uygulamakta olduğu kurallar geçerlidir. Türkiye'nin yö­netiminde yetki genişliğine en iyi Ömek valilerdir. Valiler, başında bulunduktan ilin yönetimine ilişkin olarak merkezî yönetime ait bîr kısım yetkileri kullanırlar. Ancak bu yetki merkezin kendisine verdiği emir ve talimatla sınırlı olduğundan, hukuki sonuç­lan bakımından merkezî yönetimin işlem­lerine denktir. Yetki genişliği, bir yandan merkezî yönetimin yükünü belli ölçülerde hafiflettiği, bir yandan da kararlan n alın­masındaki kademeleri azalttığı için, bürok­rasinin azaltılması ve hizmetlerin yürütül­mesinde kolaylık sağlaması bakımından, giderek daha fazla uygulama alanı bulmak­tadır.

Merkezden yönetim genellikle, ülkede birlik ve beraberliğin korunmasında sağla­dığı kolaylıklar nedeniyle ve siyasi amaçlı olarak tercih edilmektedir. Bunun dışında merkezden yönetimin sağladığı yararlar ve aynca sakıncalar bulunduğu kuşkusuzdur. Merkezden yönelimin kamusal hizmet faa­liyetlerinin yürütülmesinde sağladığı ya­rarlar dört başlık altında şöyle sıralanabilir: 1. Başkentten başlayarak kademeli bir bi­çimde ülkenin en küçük yönetim birimine kadar uzanan örgütleriyle, ülkenin birlik ve bütünlüğüne yönelen tehlikelerin denetim altında tutulmasını kolaylaştırır. 2. Ülke düzeyinde yapılacak merkezî bir planla, ka­mu hizmetlerinin dengeli dağılımına ve bu hizmetlerden yararlanmada bölgesel farklı­lıkların giderilmesinde yardımcı olur. 3. Kamu hizmetlerinin yürütülmesi için ge­rekli olan uzman görevlilerin temini ve böl­geler arasında dağılımı konusunda kolaylık sağlar. 4. Kamu hizmetlerinin yürütülme­sinde yöresel çıkar gruplannın olumsuz et­kilerini azaltır. Merkezden yönetimin, sayı­lan bu yararlan yanında pek çok sakıncası­nın da bulunduğu kuşkusuzdur. Bu sakıncalardan önemli olanları altı başlık altında şöyle sıralanabilir: 1. Kararlar birden fazla makamın katılması ile alındığından, kırtasi­yeciliğin ve bürokratik engellerin çoğalma­sına sebep olur. 2. Bölgesel ihtiyaçların ye­rinden ve doğru bir şekilde tespit edilerek karşılanmasına uygun değildir. 3. Mahalli kararların alınmasında halkın katılımına imkân vermediği için demokratik değildir. 4. Memurlar amirlerinin gözüne girmek için, halkın ihtiyaçlarını karşılamaktan çok, kuralları uygulamaya özen gösterirler; ge­reksiz engeller çıkararak halkın taleplerini geri çevirirler.

Kamu hizmet ve faaliyetlerinin, merkezî yönetim dışında örgütlenen ve merkezî yö­netimin hiyerarşik astı olmayan kuruluşlar­ca yürütülmesine yerinden yönetim denir, merkeziyet ilkesine en fazla ağırlık veren ülkelerde bile bir kısım hizmetler yerinden yönetim ilkesine göre yürütülmektedir. Sa­nayileşme ve ihtiyaçların hızla artması, devletleri yerinden yönetim kuruluşlarını yaygınlaştırmaya zorlamaktadır. Çünkü yerinden yönetim ilkesine göre çalışan Ör­gütlerin karar almaları ve almış oldukları bu kararlan uygulamaya koymaları merkez­den yönetime göre daha kolaydır. Biri hiz­metleri esas alan, öteki de hizmetlerin yürü­tüldüğü coğrafi ve mülki alanı ölçü kabul eden iki türlü yerinden yönetim vardır. Hiz­metler esas alınarak kurulan yerel yönetim birimlerinin amacı ülkede ihtiyaç duyulan bir kısım hizmetleri yürütmektir. Belli coğ­rafi bölgeleri esas alan kuruluşların amacı ise, kuruldukları bölgenin ihtiyaç duyduğu hizmetleri yürütmektir. Dolayısı ile birinde yürütülen hizmetler, ötekinde hizmetlerin yürütüldüğü coğrafi alan önem kazanmak­tadır. Türkiye'nin yönetiminde yer alan ve belli hizmetlerin yürütülmesini esas alan kuruluşlara Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu, Üniversiteler, barolar, borsalar ve buna benzer tüm meslek kuruluştan göste­rilebilir. Bu kuruluşların tümü kendi faali­yet alanlarıyla ilgili olarak kanunla verilen belli bazı hizmetleri yürütmek için yurt dü­zeyinde örgütlenmişlerdir. Türkiye'nin yö­netiminde rol alan ve yer esasına göre ör­gütlenen yönetim birimleri ise belediyeler, özel idareler ve köylerdir. Yerel yönetimler ya da mahallî idareler denilen bu kuruluşlar da belli coğrafi ve mülki alanların ihtiyacı olan ortak hizmetleri yürütmektedir. Gerek yer bakımından ve gerekse hizmet bakımın­dan yerinden yönetim ilkesine göre örgütle­nen yönetim birimlerinin hepsi merkezî idarenin hiyerarşisi dışında yer alan ve kendi başına karar alma yetkisi bulunan kuru­luşlardır. Her birinin merkezî yönetimin ge­lir ve harcamalarını gösteren, genel bütçe­den ayrı birer bütçeleri vardır. Buna rağmen çalışmalannı tamamen merkezî idarenin kontrolü dışında yürütemezler, merkezî yö­netim bu kuruluşların çalışmasını, ülkenin genel yönetim politikasına uygunluk açı­sından denetler. Ayrıca, gelirleri giderlerini karşılamadığından, bütçelerini genel büt­çeden almış olduklan yardımlarla denkleş­tirirler.

Yerinden yönetimin de bir kısım yararla-n ve sakıncaları vardır. Yararlan üç başlık altında şöyle sıralanabilir:

 1. Kırtasiyecilik ve bürokratik engeller fazla olmadığı için kararların alınması ve uygulanmasında ça­bukluk sağlanır.

 2. Hizmetlerin yürütülme­si yerinden izlendiği için, mahalli ihtiyaçla­rın gerçeklere uygun olarak tanınmasına ve daha kolay karşılanmasına imkân sağlar.

 3. Gerek organlarının oluşmasında ve gerekse

kararların alınmasında halkın katılımına imkân verdiği için merkezden yönetime gö­re daha demokratiktir. Belirtilen bu yararla­rının yanında aynca sıralayacağımız şu sa­kıncalarının bulunduğu da söylenebilin

 1. Yerel baskı güçlerinin olumsuz etkilerine, kayırma ve benzeri kötü alışkanlıkların yer­leşmesine ortam hazırlar.

 2. Yerel yönetim­lerin malî imkânları birbirinden farklı oldu­ğundan, hizmetlerin yurt düzeyindeki dağı­lımında dengesizliklere neden olur.

 3. Yeni teknikleri bulmada ve bu teknikleri uygula­yacak uzmanları teminde güçlük çektikle­rinden, hizmetlerin ortaya çıkan yeni ihti­yaçların karşılanmasına yetecek nitelikte gelişmeleri sağlanamaz. Devletlerin yöne­timi, yerinden ve merkezden yönelim kuru­luşlarıyla bir bütündür. Böyle iki farklı ör­gütlenmeye gidilmesinin amacı kamusal hizmet ve faaliyetlerin daha verimli yürü­tülmesinin sağlanmasıdır. Yönetimde bir­lik ve beraberliğin bozulmaması için yerin­den idare kuruluşlarının işleyişi merkezî yönetim tarafından denetlenmektedir. Ye­rinden yönetim kuruluşlarından bir kısmı­nın işlemlerinin tamamı, bir kısmının iş­lemlerinin ise önemlileri merkezî yöneti­min denetimine bağlanmıştır, merkezî yö­netimin yerinden yönetim birimlerine karşı uyguladığı bu denetime "vesayet denetimi" adı verilmektedir.

Ne tek başına merkezden yönetim, ne de tek başına yerinden yönetim, çağdaş top­lumların ihtiyaç duyduğu yüzlerce ihtiyaç­ların karşılanmasında yeterlidir. Çağımızın tüm siyasal rejimlerinde merkezden yöne­tim ve yerinden yönetim uygulamalarına bir arada yer verilmektedir. Siyasal sistem­leri henüz tam olarak yerleşmemiş ülkeler­de, birlik ve bütünlüğün bozulacağı ya da siyasal rejimin yıkılacağı endişesi merkez­ciliği özendirmektedir. Siyasal rejimleri yerleşen ve belli ölçülerde demokratikle­şen ülkelerde yerinden yönetime ağırlık ve­rilirken, siyasal rejimleri henüz tam olarak yerleşmeyen ve belli ölçülerde demokratik-leşemeyen ülkelerde merkezden yönetim ilkesine ağırlık verilmektedir. Türkiye'nin yönetiminde, Osmanlı Devleti'nin yüksel­me dönemlerine kadar yetki genişliği esası­na dayanan bir merkezden yönetim yanında geniş boyutlu bir yerinden yönetim uygu­landığı görülmektedir. İmparatorluğun za­yıflaması ile merkezî yönetimin gücü azal­mış, fakat Tanzimat'tan sonra devlete yeni­den eski gücünü kazandırmak için Fransız yönetim sistemi örnek alınarak tekrar güçlü bir merkezden yönetim sistemi kurulması yoluna gidilmiştir. Cumhuriyet devrimle­riyle merkezden yönetim uygulaması daha da güç kazanmıştır, merkeziyeti güçlendir­mek için getirilen bürokratik engeller dev­let çarkını neredeyse işlemez hale getirdiği için son yıllarda merkezî yönetimin yükle­rinden bir kısmının yerel yönetimlere akta­rılması ve yeni bir kısım yerinden yönetim birimlerinin kurulması görüşü ağırlık ka­zanmıştır.

Şükrü KARATEPE